中國(guó)污水PPP模式研究

      隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)污水處理規(guī)模日益擴(kuò)大，  “十三五”期間我國(guó)廢水治理投入預(yù)計(jì)達(dá)到 15603 億元。然后，當(dāng)前我國(guó)市政污
水處理工程基本都是政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，日益面臨著籌資困難的問(wèn)題。為了更好的發(fā)展污水處理行業(yè)，吸引社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)，

解決投融資困難問(wèn)題，國(guó)家大力推行 PPP 在基礎(chǔ)設(shè)施工程的應(yīng)用，有必要對(duì) PPP 模式在污水處理行業(yè)的應(yīng)用進(jìn)行探討。 

      隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)污水處理規(guī)模日益擴(kuò)大，據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的 《2015-2020 年中國(guó)污水處理行業(yè)市場(chǎng)前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》，在處理水平正常提高的情況下，我國(guó)“十三五”期間的廢水治理投入(含治理投資和運(yùn)行費(fèi)用)將達(dá)到 13922 億元；而在既定控制目標(biāo)下，“十三五”期間我國(guó)廢水治理投入將達(dá)到 15603 億元。然后，我國(guó)市政污水的處理基本都是政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，近年來(lái)，伴隨著污水處理規(guī)模的加大，出現(xiàn)了籌資緊張問(wèn)題。PPP 模式正是解決污水處理行業(yè)融資需求的重要方式之一，因此，在接下來(lái)的數(shù)年中，PPP模式在污水處理行業(yè)可行性強(qiáng)而且市場(chǎng)潛力大，有望改善該污水處理行業(yè)的資金困局，PPP 模式可以通過(guò)配套的融資政策，彌補(bǔ)污水處理行業(yè)重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式的短板。 研究 PPP 模式在污水處理行業(yè)的應(yīng)用，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。 

      首先，PPP 模式在污水處理行業(yè)的應(yīng)用，有助于緩解財(cái)政壓力、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)不斷增多，不僅不利于地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱患。PPP 模式的采用可以減少政府的資金壓力，緩解債務(wù)危機(jī)，既或推動(dòng)投融資體制的改革，也能促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。 其次，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從而將政府從“運(yùn)動(dòng)員”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，提升政府公共服務(wù)水平，同時(shí)可以減輕財(cái)政預(yù)算的壓力。 

        再次，形成投資主體的多元化。私營(yíng)部門資產(chǎn)和服務(wù)的引入，可以為政府帶來(lái)更多的資金、管理和技能，促進(jìn)了政府投融資體制改革。另外還能推動(dòng)在項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程等方面的創(chuàng)新，提高運(yùn)作效率，推廣最佳的管理經(jīng)驗(yàn)和理念。 

       最后，降低預(yù)算的超支。政府部門和私營(yíng)部門在開始階段，私營(yíng)部門與政府部門一起參與到項(xiàng)目的可研、建設(shè)和融資等工程建設(shè)的整個(gè)過(guò)程，確保了項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的經(jīng)濟(jì)性與可行性，從而減少前期工作的時(shí)間，降低項(xiàng)目費(fèi)用。PPP模式私營(yíng)部門的收益只有在項(xiàng)目完工并獲得主管部門的竣工驗(yàn)收后才能獲得，因此 PPP 模式可以提高污水處理項(xiàng)目建設(shè)效率和減少項(xiàng)目投資成本，能夠降低工程資金風(fēng)險(xiǎn)與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。PPP 模式通過(guò)與傳統(tǒng)的污水處理項(xiàng)目融資模式進(jìn)行比較，政府部門采用 PPP 模式平均節(jié)約 17%左右的費(fèi)用，并且都能確保建設(shè)工程如期完工。 
      PPP 是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種合作伙伴關(guān)系。其定義有廣義和狹義之分，中國(guó)將 PPP 定義為政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，屬于廣義 PPP的范疇。國(guó)外的眾多機(jī)構(gòu)，到目前為止對(duì) PPP 都還沒(méi)有形成一個(gè)完全一致的表述，但是，國(guó)內(nèi)外對(duì) PPP 概念的解釋可以總結(jié)出一些共同的特征：首先是合作，合作是指公共部門與私營(yíng)部門的合作。其次是提供公共服務(wù)或產(chǎn)品。第三是利益共享，在合作過(guò)程中，合作雙方要互惠互利，達(dá)到共贏。第四是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，由合作雙方共同承擔(dān)合作過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。上述特征基本上概括了 PPP 概念的基本要素，在此基礎(chǔ)上，我們總結(jié) PPP 概念中包含有合作、提供公共服務(wù)或產(chǎn)品、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)四個(gè)要點(diǎn)。 
     PPP 的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

     一、伙伴關(guān)系：項(xiàng)目利益一致。 
      伙伴關(guān)系是 PPP 模式的最重要特征，伙伴關(guān)系是所有 PPP 項(xiàng)目成功實(shí)施的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，伙伴關(guān)系是 PPP 中最為核心的問(wèn)題，沒(méi)有伙伴關(guān)系就不可能實(shí)現(xiàn) PPP 模式。政府購(gòu)買服務(wù)和產(chǎn)品，授權(quán)，收取稅費(fèi)，這些并不能表明伙伴關(guān)系的真實(shí)存在。PPP 模式中民營(yíng)部門與政府部門的伙伴關(guān)系一個(gè)顯著的特征就是項(xiàng)目目標(biāo)一致，即在某個(gè) PPP 項(xiàng)目上，利用最少的資源提供最好最多的服務(wù)或產(chǎn)品。公共部門和民營(yíng)部門伙伴關(guān)系的形成，最重要的一個(gè)原因是雙方存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè) PPP 項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化，以便提供更多的服務(wù)或產(chǎn)品。政府部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求，而民營(yíng)部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求。 

      伙伴關(guān)系形成必須要項(xiàng)目目標(biāo)一致，但這還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了能夠讓這種關(guān)系得到延續(xù)和發(fā)展，需要合作雙方換位思考，多為對(duì)方考慮一些問(wèn)題。 會(huì)的不安。PPP 模式中的利益共享是指共享 PPP 模式的社會(huì)成果，同時(shí)包括私營(yíng)部門或機(jī)構(gòu)獲得的合理利潤(rùn)。 

     利益共享與伙伴關(guān)系相輔相成，伙伴關(guān)系可持續(xù)前提是利益共享。 

     風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是 PPP 的第三個(gè)重要特征?；锇殛P(guān)系不單單指利益共享，同時(shí)也指風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的 PPP 中，利益與風(fēng)險(xiǎn)也是共存，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。 

      在 PPP 模式中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)這個(gè)特征，是其區(qū)別公共部門與私營(yíng)部門其它交易形式的重要標(biāo)志。比如在政府采購(gòu)過(guò)程就不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)楣膊块T與私營(yíng)部門在這個(gè)過(guò)程中都是讓自己承擔(dān)盡可能小的風(fēng)險(xiǎn)。而在 PPP模式中，公共部門就要盡可能大的承擔(dān)自己具有優(yōu)勢(shì)方面的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，而讓私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。與此同時(shí)，民營(yíng)部門實(shí)際會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)方面，對(duì)于公共部門而言，卻正是管理層“道德風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域，這種風(fēng)險(xiǎn)由此而得以有效規(guī)避。