【關鍵詞】政府投資項目  相關服務 問題與對策

    政府投資建設項目的實施過程始終圍繞“是否建”、“如何建”、“誰來建”、“建得如何”這一主線展開，“是否建”需要可行性研究，“如何建”需要設計，“誰來建”需要招標，“建得如何”就要效益評價。開展上述各項工作，政府自身并無相應的專業(yè)技術力量，需要通過相關服務的機構來完成。目前，政府投資建設項目相關服務質量普遍不高、責任難以追究、監(jiān)管不到位甚至嚴重缺失等情況，導致建設資金不能發(fā)揮應有的效益，有的滋生腐敗。為此，我們結合政府投資建設項目的審計實踐，對相關服務和監(jiān)管中存在的問題進行分析揭示，并就如何加強政府投資建設項目相關服務的監(jiān)管提出對策建議。

    一、政府投資建設項目相關服務的內(nèi)涵和作用

    根據(jù)《招標投標法實施條例》第二條定義，工程建設項目是指工程以及與工程建設有關的貨物和服務，所稱與工程建設有關服務是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。就是說這些相關服務是整個政府投資建設項目的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計：以房屋建筑工程為例，一個工程項目從投資意向開始到竣工驗收完成后評估結束，根據(jù)現(xiàn)行政府投資項目的管理體制，大致需要20多次相關服務，以投資1000萬元的房屋建筑工程為例，相關服務費用需要10%左右，具體服務主要包括項目建議書的編制與評估、可行性研究報告的編制與評估、環(huán)境影響報告的編制與評估、勘察及設計、施工圖審查、招標代理、監(jiān)理、代建、拆遷代理、拆遷評估與審查、工程檢測、投資估算編審、初步設計概算編審、施工圖預算（招標控制價）編審、結算及決算審查（包括跟蹤審計）、后評估等。涉及建設、發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建管（質監(jiān)）、公管辦（交易中心）、消防、檔案、審計等監(jiān)管部門?？梢哉f，政府投資建設項目相關服務次數(shù)多、過程復雜、專業(yè)性強、監(jiān)管難，對投資及投資效益有著舉足輕重的作用。

    “是否建”決定于項目建議書、可行性研究及環(huán)境影響評估報告的結果，投資效益很好的項目因此不建和投資效益很差的項目因此上馬了都將造成不可挽回的損失。

    “如何建”是勘察設計的問題，一般認為，設計對投資額的影響面達70%，對工程質量、使用功能的影響更起決定性的作用。

    “誰來建”是招投標的問題，一個項目能不能招到優(yōu)秀的承建單位，關鍵是招標是否做到公平、公正、科學和擇優(yōu)，而招標代理機構是具體的操作單位，招標代理活動是否遵循公開、公平、公正和誠實信用原則至關重要。

    “建得如何”除承建單位外，監(jiān)理是否履行職責到位，是否對工程質量、進度、造價進行了三控制，是否對合同和信息進行了二管理，是否對各方建設主體進行了有效的協(xié)調(diào)，將直接影響投資項目的目標能否實現(xiàn)；而初步設計概算、施工圖預算、竣工（結）決算的準確性和合理性直接關系到建設資金的安全性和有效性，甚至關系到整個政府投資的預算安排，工程造價咨詢單位是其中的關鍵角色；其他如拆遷評估是否合理和公平對工程是否能順利實施在當下往往起決定性的作用。

    二、政府投資建設項目相關服務監(jiān)管存在的主要問題及成因

    （一）對相關服務的監(jiān)管職責不清，導致對服務質量的監(jiān)管不到位。工程建設項目相關服務項目種類較多，同一服務項目也往往涉及不同的監(jiān)管部門，承擔不同的監(jiān)管責任。如在設計環(huán)節(jié)，如果存在因過份設計導致施工圖預算超概算情況，財政部門又對此進行了批復，那么，建設單位是未執(zhí)行限額設計規(guī)定的主要責任者，而財政部門也應承擔相應的監(jiān)管責任，但相關法規(guī)文件均未對該問題的職責進行清楚的界定，導致預算超概算成為普遍現(xiàn)象。又如招投標環(huán)節(jié)的招標代理服務，從行業(yè)歸口上應該由建設行政主管部門對招標代理服務進行監(jiān)管，但許多地方都設置了公共資源交易委員會辦公室，對招投標市場進行監(jiān)管，兩者存在職能交叉，而地方政府對此職責分工又往往不夠明確，導致該管的不管，不該管的爭著管。由于現(xiàn)行的法規(guī)文件對相關服務的監(jiān)管職責不清，最終都導致對相關服務質量的監(jiān)管不到位。

    （二）缺乏專業(yè)技術力量，對相關服務如何考核缺乏研究，導致對服務質量的監(jiān)管難以到位。建設項目相關服務的專業(yè)性都很強，不同的服務需要不同的專業(yè)，而監(jiān)管部門往往缺乏專業(yè)技術力量，客觀上只能依賴相關服務機構。從目前的情況看，大多數(shù)地方發(fā)改、財政兩個重要監(jiān)管部門的相應機構，沒有配備必要的專業(yè)人員，更沒有相應的執(zhí)業(yè)資格證書人員；建設、交通、水利、開發(fā)區(qū)等重要的建設單位雖有部分管理人員具有相應的工程管理經(jīng)驗，但具有相應職業(yè)資格證書的管理人員也是鳳毛麟角，監(jiān)管部門的專業(yè)技術力量與每年的投資規(guī)模嚴重不相稱，導致對服務質量的監(jiān)管難以到位。

    對相關服務如何考核也缺乏研究。如預算編審環(huán)節(jié)，預算編制質量應根據(jù)審核環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題進行考核，審核質量如何應再根據(jù)招投標環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題來考核;設計單位根據(jù)勘察結果進行設計，但勘察的質量如何需要根據(jù)基礎施工時發(fā)現(xiàn)的問題來考核；對設計質量的考核，由于專業(yè)性太強，設計又是一個沒有定式的問題，監(jiān)管部門確實無法對其質量高低在技術上進行評判，但可以從設計是否嚴格執(zhí)行限額設計的規(guī)定、設計變更是否大量增加了工程造價導致預算超概算等方面來考核。其他如招標代理、拆遷評估、監(jiān)理、竣工(結)決算等的服務質量也應根據(jù)后續(xù)環(huán)節(jié)的服務結果進行跟蹤考核，但有關監(jiān)管部門對此認識不足，對相關服務質量如何考核缺乏研究，相關規(guī)范性文件也大多也是泛泛而談，沒有建立起環(huán)環(huán)相扣、系統(tǒng)而協(xié)調(diào)的考核辦法和責任落實機制，導致服務質量監(jiān)管難以到位。

    （三）對相關服務的采購不重視，市場準入把關不嚴，服務過程和服務結果疏于監(jiān)管。工程建設的管理環(huán)環(huán)相扣，在任一環(huán)節(jié)的工程相關服務稍有不慎就會造成很大的損失浪費。監(jiān)管部門和業(yè)主單位普遍存在對相關服務的重要性認識不足，在實際操作中偏重于施工招標，而對設計、咨詢、監(jiān)理、招標代理等的相關服務采購不夠重視，普遍存在憑關系委托業(yè)務情況，服務合同也普遍沒有相應的服務質量條款，在主觀上完全依賴服務機構。

    目前，國家在建設領域各環(huán)節(jié)實行服務機構資質和個人執(zhí)業(yè)資格制度，服務機構必須按照核準的資質等級從事業(yè)務，個人必須以注冊單位的名義按照執(zhí)業(yè)資格條件從事業(yè)務。但在實際執(zhí)行中，許多本地人員通過設立分支機構、掛靠、借用資質等形式在承接業(yè)務。而這些個人業(yè)務水平參差不齊、良莠并存，有的執(zhí)業(yè)資格不符合工程規(guī)模要求，有的根本沒有相應專業(yè)的執(zhí)業(yè)資格。由于市場準入把關不嚴，掛靠、借用資質承接業(yè)務降低和規(guī)避了規(guī)范要求。在具體的執(zhí)業(yè)過程中疏于監(jiān)管，執(zhí)業(yè)人員在服務成果上不履行簽字制度，在審核環(huán)節(jié)上不實行面對面的核對制度，服務成果上的執(zhí)業(yè)資格印章與實際執(zhí)業(yè)人員往往不相符，專業(yè)責任難以落實到人。委托業(yè)務完成后對服務結果也疏于考核，使得相關服務成為簡單的流水作業(yè)，提交服務成果后就完成任務。

    （四）過錯追責機制缺失，導致相關服務質量難以提高。工程建設單獨的服務費用雖然不大，但其服務結果的影響遠遠超出其服務本身的費用，如果因服務過錯造成項目投資失敗、投資失控或工程質量出現(xiàn)嚴重問題，那么其造成的損失就非常嚴重，但客觀上沒有哪一家服務機構能承擔得起工程重大損失的賠償，難以追究其過錯賠償責任，現(xiàn)行規(guī)范性文件大都只拿服務費用做文章，如扣減相應的服務費用，這使得服務過錯的風險非常微小，失去控制服務質量的自我約束力和提高服務質量的內(nèi)在動力。

    三、加強對政府投資建設項目相關服務監(jiān)管的對策

    （一）完善相關法規(guī)，明確職責分工，加強協(xié)調(diào)配合。要完善政府投資工程相關服務的法規(guī)文件，一是根據(jù)相關服務在項目實施環(huán)節(jié)中與有關監(jiān)管部門的內(nèi)在關系，明確監(jiān)管職責。如施工圖預算超概算問題，對具體設計項目的監(jiān)管應由建設單位負責，但對區(qū)域內(nèi)承接設計業(yè)務的設計單位及設計人員的考核可以由財政部門負責；二是由地方政府對職能交叉部門進行職責分工，如對招標代理服務的監(jiān)管應明確由公管辦負責。同時，由于相關服務涉及部門較多，相關部門也要加強協(xié)調(diào)配合，如對服務質量的考核，有關負責考核的部門應充分利用審計部門對相關服務機構業(yè)務質量的監(jiān)督檢查結果。

    （二）加強監(jiān)管技術力量，完善質量考核辦法，運用技術手段提高監(jiān)管水平。加強監(jiān)管部門的專業(yè)技術力量，清理工程建設監(jiān)管部門的非專業(yè)人員，同時充實具有相應專業(yè)執(zhí)業(yè)資格的工程技術人員，縮小監(jiān)管與服務之間的專業(yè)水平，避免外行監(jiān)管內(nèi)行。根據(jù)各項服務的內(nèi)在規(guī)律要求，結合項目竣工決算和后評估的結果，對不同的服務制定和完善相應的服務質量考核辦法。運用網(wǎng)絡信息技術手段建立服務質量跟蹤考核機制，專門開發(fā)服務質量的監(jiān)管應用軟件進行量化考核，利用工程建設項目信息平臺實時監(jiān)控，及時發(fā)出預警，自動生成考核結果。

    （三）建立相關服務機構儲備庫，嚴格市場準入，加強服務過程和結果的監(jiān)管，切實提高服務質量。以公開、公平、公正和擇優(yōu)為原則，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的政府投資建設項目相關服務機構儲備庫，儲備庫內(nèi)服務機構面向全省招標產(chǎn)生，年終進行考核排名，實行末位淘汰等動態(tài)管理。 加強服務過程和結果的監(jiān)管，與相關服務機構簽訂服務合同時，應明確服務質量要求、追責措施和相應的處罰條款，切實加強相關服務合同質量管理；嚴格執(zhí)行服務機構執(zhí)業(yè)資質和個人執(zhí)業(yè)資格制度，執(zhí)業(yè)人員的簽字制度和現(xiàn)場核對制度，落實服務質量責任到人，提高服務質量。

    （四）引入專業(yè)責任風險賠償機制，逐步形成優(yōu)勝劣汰的服務市場。相關服務價格與服務質量掛鉤，服務合同應明確因服務質量問題造成建設單位損失的必須承擔全部責任，引入專業(yè)責任風險賠償機制，通過保險公司對服務質量低劣的服務機構和執(zhí)業(yè)人員不斷提高保險額度方式，讓服務質量低劣者自動退出相應的行業(yè)，逐步形成優(yōu)勝劣汰的服務市場。

嵊州市審計局   吳萬華  錢黎東