《突發(fā)事件應對法》解讀
《突發(fā)事件應對法》解讀之一立法背景
突發(fā)事件應對法是在黨和國家推動科學發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的大背景下應運而生的，深刻反映了時代發(fā)展的要求和人民群眾的愿望，順應了黨和政府工作與時俱進的要求和政府管理特點新變化，集中體現(xiàn)了我們對應急管理工作規(guī)律性認識的進一步深化。
�。ㄒ唬┯行ьA防和及時應對各類突發(fā)事件已經(jīng)成為治國理政的重要任務(wù)。
現(xiàn)代社會是個高風險的社會。我國又是一個自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難等突發(fā)事件較多的國家。每年約有20萬人因此死亡，直接經(jīng)濟損失3000億元。2003年的“非典”、2004年的“禽流感”、2008年汶川大地震，其影響更加深遠，損失難以統(tǒng)計。
現(xiàn)代社會中的突發(fā)事件，有著三個明顯的特點：一是損失大。突發(fā)事件往往不僅造成財產(chǎn)損失，還造成人身損失；不僅造成眼前損失，還造成長遠損失。二是影響廣。突發(fā)事件不僅造成經(jīng)濟影響，還會產(chǎn)生社會影響、政治影響。三是社會關(guān)注程度高。隨著社會的發(fā)展和進步，人民對生命的珍愛、對財產(chǎn)的關(guān)注、對行為的預期、對秩序的渴望，比以往任何時候都要高。因而，對政府如何應對突發(fā)事件的關(guān)注程度相應的也更高。
因此，能否有效預防和處置突發(fā)事件，直接考驗著政府執(zhí)政能力和應急管理能力，成為檢驗社會是否成熟的標志�？v觀世界歷史，因為突發(fā)事件導致政權(quán)更迭的不乏先例。
（二）應對突發(fā)事件需要從依靠經(jīng)驗向依靠法制轉(zhuǎn)變。
應對突發(fā)事件不能僅僅依靠經(jīng)驗，更重要的應當依靠法制，這是我國在處置各類突發(fā)事件的實踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗和教訓。事實證明，僅僅依靠經(jīng)驗和管理者的個人能力，不足以達到預防突發(fā)事件發(fā)生、控制突發(fā)事件危害的目的�，F(xiàn)代社會應對突發(fā)事件有著自身規(guī)律，概括起來說，這就是要居安思危、有備無患，快速判斷、果斷處理，整合資源、協(xié)同應對。適應這種規(guī)律，就要求我們在工作中實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是由單一常態(tài)管理向常態(tài)管理與應急管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有備無患。
二是由自發(fā)應對向自覺應對的轉(zhuǎn)變，在應對思維上做到有勇與有謀相結(jié)合，在應對方式上做到個別經(jīng)驗與規(guī)律認識相結(jié)合。
三是由個別理性向集體理性轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)應對行動上的廣泛參與與步調(diào)一致的統(tǒng)一、集中指揮與廣集民智的統(tǒng)一。
這三個轉(zhuǎn)變的根本點在于突發(fā)事件的應對要實現(xiàn)由個別調(diào)整向規(guī)范調(diào)整的轉(zhuǎn)變，以減少突發(fā)事件應對工作中的任意和無預期，增強趨利避害、化險為夷、轉(zhuǎn)危為安的能力，牢牢掌握應對突發(fā)事件的主動權(quán)。
�。ㄈ┈F(xiàn)行應急管理體制、機制和制度亟待進一步補充和完善。
總結(jié)我國在應對突發(fā)事件中的經(jīng)驗和教訓可以看出，現(xiàn)階段我國的應急管理體制、機制和制度仍然存在著如下缺陷：一是，應對突發(fā)事件的責任不夠明確，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、靈敏應對突發(fā)事件的體制尚未形成。在應對突發(fā)事件中，哪些是政府的責任，哪些是社會的責任，界限不清楚。一旦出現(xiàn)問題相互推責、多頭指揮，甚至互相埋怨的情況還較為普遍。
二是，一些行政機關(guān)應對突發(fā)事件的能力不夠強、危機意識不夠高。同時，依法可以采取的應急處置措施也不夠充分、有力。
三是，突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些能夠預防的突發(fā)事件未能得到有效預防，一些可以減少損失的突發(fā)事件未能有效控制危害的擴大、減少不必要的損失。
四是，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾危機意識有待提高，自救與互救能力不強。
這些問題的存在，使得一些不該發(fā)生的事件發(fā)生了，能夠控制的危害沒有得到有效地控制。一個值得我們思考的現(xiàn)象是，世界上有一些國家各類突發(fā)事件，尤其是自然災害也不少，但是造成很大損失，尤其是重大人員傷亡的情況卻不多。之所以能夠做到這一點，最重要的就是這些國家有著相對完備和成熟的應急管理體制、機制和制度。
�。ㄋ模⿲嵤┮婪ㄖ螄铰砸笸话l(fā)事件應對工作做到權(quán)力有規(guī)、行為有序。
突發(fā)事件應對，尤其是應急處置，往往需要行政主導，以提高處置效率，減輕危害。這就需要賦予行政機關(guān)較大的權(quán)力。同時，需要更多地限制公民的權(quán)利。但是這種權(quán)力往往具有兩面性，運用不當就會損害老百姓的合法權(quán)益。因此，無論是行政緊急權(quán)力的取得和運作，還是對公民權(quán)利的限制或者增加公民義務(wù)，都需要依法而行、按章辦事。這些年，人民群眾的法律意識、權(quán)利意識日益提高，這在我國是一個歷史性進步。突發(fā)事件應對工作應當順應這種歷史的潮流。胡錦濤同志曾說，越是情況緊急，越要依法辦事，就是這個道理。目前，國家已經(jīng)相繼出臺了單行法律和行政法規(guī)60多部，部門規(guī)章50多件，有關(guān)文件110多件；一些地方也出臺了相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)和規(guī)章在實踐中發(fā)揮了重要作用。為了更好地深化突發(fā)事件應對規(guī)律的認識，提高應對工作的能力和水平，需要在總結(jié)實踐經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，制定一部規(guī)范應對各類突發(fā)事件共同行為的法律。
《突發(fā)事件應對法》解讀之二主要內(nèi)容
突發(fā)事件應對法共7章70條，主要規(guī)定了突發(fā)事件應急管理體制，突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面的基本制度，并與憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)制度和有關(guān)突發(fā)事件應急管理的其他法律作了銜接。也可以用一句話來進行歸納：突發(fā)事件應對法主要內(nèi)容是規(guī)定政府和社會成員的應急權(quán)利義務(wù)及其相互關(guān)系。
突發(fā)事件應對法對各級政府的主要職責（應急方面）作了四個方面的規(guī)定：
一是，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。
二是，縣級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級政府共同負責。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即進行處置，并立即報告上一級政府，必要時可以越級上報�？h級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，上級政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導應急處置工作。上級政府主管部門根據(jù)各自職責，指導、協(xié)助下級政府及其相應部門做好突發(fā)事件應對工作。
三是，縣級以上地方政府設(shè)立由政府主要負責人、縣長、市長、省長；相關(guān)部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾臀溲b警察部隊有關(guān)負責人組成的應急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)突發(fā)事件應對工作；并根據(jù)需要設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應對工作。
四是，中國人民解放軍、武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍委的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。
《突發(fā)事件應對法》解讀之三總體思路
（一）把突發(fā)事件的預防和應急準備放在優(yōu)先的位置。
預防和應急準備，是應對突發(fā)事件的基礎(chǔ)。一般而言，國家對社會的管理有兩種，一種是常態(tài)管理，一種是非常態(tài)管理（危機管理）。相對而言，人類對常態(tài)管理具有較多的經(jīng)驗，形成了許多行之有效的制度和辦法，而對危機管理，無論是從認識上，還是從制度上都還有一定差距。實際上，從管理的對象看，危機管理要比常態(tài)管理復雜得多、困難得多。從社會學角度看，人們的生性特點是適應常態(tài)的，而對非常態(tài)的環(huán)境和不可預測的發(fā)展，往往心理緊張，作為無序，內(nèi)心焦躁不安，呈現(xiàn)一種不理性的內(nèi)心和行為。其中最重要的就是預防和應急準備重視不夠，做得不實。為了改變我國“有錢救災，無錢防災”的傳統(tǒng)觀念和做法，本法把預防和應急準備放在優(yōu)先位置，規(guī)定了20多條，占全部條文的1/3.從如下幾個方面做了規(guī)定：一是國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估；二是建立了處置突發(fā)事件的組織體系和應急預案體系，為有效應對突發(fā)事件作了組織和制度準備；三是建立了突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預警機制和信息收集與報告制度，為最大限度減少人員傷亡、減輕財產(chǎn)損失提供了前提；四是建立了應急救援物資、設(shè)備、設(shè)施的儲備制度和經(jīng)費保障制度，為有效處置突發(fā)事件提供了物資和經(jīng)費保障；五是建立了社會公眾學習安全常識和參加應急演練的制度，為應對突發(fā)事件提供了良好的社會基礎(chǔ)；六是建立了由綜合性應急救援隊伍、專業(yè)性應急救援隊伍、單位專職或者兼職應急救援隊伍以及武裝部隊組成的應急救援隊伍體系，為做好應急救援工作提供了可靠的人員保證。
（二）堅持有效控制危機和最小代價原則。
突發(fā)事件嚴重威脅、危害社會的整體利益。任何關(guān)于應急管理的制度設(shè)計都應當將有效地控制、消除危機作為基本的出發(fā)點，以有利于控制和消除面臨的現(xiàn)實威脅。因此，在立法思路上必須堅持效率優(yōu)先，根據(jù)中國國情授予行政機關(guān)充分的權(quán)力，以有效整合社會各種資源，協(xié)調(diào)指揮各種社會力量，確保危機最大限度地得以控制和消除。
同時，又必須堅持最小代價原則。控制危機不可能不付出代價，但必須最大限度地降低代價。具體要求是：①在保障人的生命健康優(yōu)先權(quán)的前提下，必須把對自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的損害控制在最低限度；②堅持常態(tài)措施用盡原則，即只有在常態(tài)措施不足以處理問題時，才啟用應急處置措施；③把對正常的生產(chǎn)、工作、學習和生活秩序的影響控制在最小范圍，嚴格控制應急處置措施的適用對象和范圍。為此，需要規(guī)定行政權(quán)力行使的規(guī)則和程序，以便將克服危機的代價降到最低限度。必須強調(diào)，缺乏權(quán)力行使規(guī)則的授權(quán)，會給授權(quán)本身帶來巨大的風險。在制度上，決不允許為了克服危機不擇手段，否則后果、危害會更加嚴重。因此，本法在對突發(fā)事件進行分類、分級、分期的基礎(chǔ)上，確定突發(fā)事件的社會危害程度、授予行政機關(guān)與突發(fā)事件的種類、級別和時期相適應的職權(quán)。同時，有關(guān)預警期采取的措施和應急處置措施，在價值取向上都體現(xiàn)了最小代價原則。
（三）對公民權(quán)利依法予以限制和保護相統(tǒng)一。
在應急處置期間，為了維護公共利益和社會秩序，需要對公民個人的某些權(quán)利加以限制，或者增加公民的義務(wù)。但是，這種限制應當要有一個“度”，以保護公民的權(quán)利。因此，本法確立了比例原則，公民的財產(chǎn)被征用有獲得補償?shù)臋?quán)利，預警期間的措施主要是防范性、保護性措施等。
�。ㄋ模┙⒔y(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責和綜合協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應對體制。
實行統(tǒng)一的領(lǐng)導體制，整合各種力量，是確保突發(fā)事件處置工作提高效率的根本舉措。美、日、俄、英、意、加等國都相繼整合各方面力量，建立了以政府主要負責人為首的突發(fā)事件應對機構(gòu)，并在各級政府設(shè)立專門部門或者在政府辦公廳設(shè)立專門辦事機構(gòu)，具體負責突發(fā)事件處置工作的綜合協(xié)調(diào)，提供統(tǒng)一的信息和指揮平臺。借鑒這些國家的經(jīng)驗，并根據(jù)我國的具體國情，本法規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。
所謂統(tǒng)一領(lǐng)導，是指在各級黨委領(lǐng)導下，在中央，國務(wù)院是突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機關(guān)；在地方，地方各級政府是本地區(qū)應急管理工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，負責本行政區(qū)域各類突發(fā)事件應急管理工作，是負責此項工作的責任主體。在突發(fā)事件應對中，領(lǐng)導權(quán)主要表現(xiàn)為以相應責任為前提的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。
所謂綜合協(xié)調(diào)，有兩層含義，一是政府對所屬各有關(guān)部門、上級政府對下級各有關(guān)政府、政府與社會各有關(guān)組織、團體的協(xié)調(diào)；二是各級政府突發(fā)事件應急管理工作的辦事機構(gòu)進行的日常協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)的本質(zhì)和取向是在分工負責的基礎(chǔ)上，強化統(tǒng)一指揮、協(xié)同聯(lián)動，以減少運行環(huán)節(jié)、降低行政成本，提高快速反應能力。
所謂分類管理，是指按照自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件的不同特性實施應急管理，具體包括：根據(jù)不同類型的突發(fā)事件，確定管理規(guī)則，明確分級標準，開展預防和應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。此外，由于一類突發(fā)事件往往有一個或者幾個相關(guān)部門牽頭負責，因此分類管理實際上就是分類負責，以充分發(fā)揮諸如防汛抗旱、核應急、防震減災、反恐等指揮機構(gòu)及其辦公室在相關(guān)領(lǐng)域應對突發(fā)事件中的作用。
所謂分級負責，主要是根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍和突發(fā)事件的級別不同，確定突發(fā)事件應對工作由不同層級的政府負責。一般來說，一般和較大的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的應急處置工作分別由發(fā)生地縣級和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導；重大和特別重大的，由省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，其中影響全國、跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府處置能力的特別重大的突發(fā)事件應對工作，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導。社會安全事件由于其特殊性，原則上，也是由發(fā)生地的縣級人民政府組織處置，但必要時上級人民政府可以直接處置。需要指出，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的地方人民政府不能消除或者有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上一級人民政府報告，請求支持。接到下級人民政府的報告后，上級人民政府應當根據(jù)實際情況對下級人民政府提供人力、財力支持和技術(shù)指導，必要時可以啟用儲備的應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備；有關(guān)突發(fā)事件升級的，應當由相應的上級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導應急處置工作。
所謂屬地管理為主，主要有兩種含義：一是突發(fā)事件應急處置工作原則上由地方負責，即由突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府負責。二是法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對特定突發(fā)事件的應對工作負責的，就應當由國務(wù)院有關(guān)部門管理為主。比如，中國人民銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，由中國人民銀行對該銀行實行接管，采取必要措施，以保護存款人利益，恢復商業(yè)銀行正常經(jīng)營能力。再比如，《核電廠核事故應急管理條例》規(guī)定，全國的核事故應急管理工作由國務(wù)院指定的部門負責。
《突發(fā)事件應對法》解讀之四確立的主要制度
（一）突發(fā)事件的預防和應急準備制度
突發(fā)事件的預防和應急準備制度是整部法律中最重要的一個制度，也是涉及條文最多的一項制度。本法第二章“預防與應急準備”共二十條，幾乎占全部條文的三分之一。突發(fā)事件的預防和應急準備制度包括如下具體內(nèi)容：一是提高全社會危機意識和應急能力的制度。是突發(fā)事件應對的基礎(chǔ)性制度，主要包括：①各級各類學校應該將應急知識教育納入教學內(nèi)容，培養(yǎng)學生的安全意識和自救、互救能力。②基層人民政府應當組織應急知識的宣傳普及活動，新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。③基層人民政府、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位應當開展必要的應急演練。④機關(guān)工作人員應急知識和法律法規(guī)知識培訓制度。
二是隱患調(diào)查和監(jiān)控制度。這是最重要的預防制度，主要包括：①縣級人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控。②所有單位都應當建立健全安全管理制度，礦山、建筑工地等重點單位和公共交通工具、公共場所等人員密集場所，都應當制定應急預案，開展隱患排查。③縣級人民政府及其有關(guān)部門、各基層組織應當及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾、糾紛。
三是應急預案制度。預案是應對突發(fā)事件的應急行動方案，是各級人民政府及其有關(guān)部門應對突發(fā)事件的計劃和步驟，也是一項制度保障。預案具有同等法律文件的效力，比如，國務(wù)院的總體預案與行政法規(guī)有同等效力，國務(wù)院部門的專項預案與部門規(guī)章有同等效力，省級人民政府的預案與省級政府規(guī)章有同等效力。
四是建立應急救援隊伍的制度。這是重要的組織保障制度，主要包括：①縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確立綜合性應急救援隊伍。②人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實際需要設(shè)立專業(yè)應急救援隊伍。③單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍。④專業(yè)應急救援隊伍和非專業(yè)應急救援隊伍應當聯(lián)合培訓、聯(lián)合演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力。
五是突發(fā)事件應對保障制度。這一制度為確保應對突發(fā)事件所需的物資、經(jīng)費等提供了保障，主要包括：①物資儲備保障制度。國家要完善重要應急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系；設(shè)區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度；縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給。②經(jīng)費保障制度。國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費。③通信保障體系。國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機動通信系統(tǒng)相配套的應急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應對工作的通信暢通。
六是城鄉(xiāng)規(guī)劃要滿足應急需要的制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃應當符合預防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應急避難場所。
（二）突發(fā)事件的監(jiān)測制度
監(jiān)測制度是做好突發(fā)事件應對工作，有效預防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的重要制度保障。為此，本法從如下幾個方面作了規(guī)定：一是建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。這是一項重大改革，目的是為了有效整合現(xiàn)有資源，實現(xiàn)信息共享，具體包括：①信息收集制度。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)應當通過多種途徑收集突發(fā)事件信息�？h級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報告員制度。獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織，應當向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。地方各級人民政府應當向上級人民政府報送突發(fā)事件信息�？h級以上人民政府有關(guān)主管部門應當向本級人民政府相關(guān)部門通報突發(fā)事件信息。專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和信息報告員應當向所在地人民政府及其有關(guān)主管部門報告突發(fā)事件信息。②信息的分析、會商和評估制度�？h級以上地方各級人民政府應當及時匯總分析突發(fā)事件隱患和預警信息，必要時組織有關(guān)部門、專門技術(shù)人員、專家學者進行會商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進行評估。③上下左右互聯(lián)互通和信息及時交流制度。
二是建立健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。①在完善現(xiàn)有氣象、水文、地震、地質(zhì)、海洋、環(huán)境等自然災害監(jiān)測網(wǎng)的基礎(chǔ)上，適當增加監(jiān)測密度，提高技術(shù)裝備水平。②建立危險源、危險區(qū)域的實時監(jiān)控系統(tǒng)和危險品跨區(qū)域流動監(jiān)控系統(tǒng)。③在完善省市縣鄉(xiāng)村五級公共衛(wèi)生事件信息報告網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的同時，健全傳染病和不明原因疾病、動植物疫情、植物病蟲害和食品藥品安全等公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)。必須強調(diào)，無論是完善哪一類突發(fā)事件的監(jiān)測系統(tǒng)，都要加大監(jiān)測設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，配備專職或者兼職的監(jiān)測人員或信息報告員。
（三）突發(fā)事件的預警制度
預警機制不夠健全，是導致突發(fā)事件發(fā)生后處置不夠及時、人員財產(chǎn)損失比較多的重要原因。預警制度是根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預測信息和風險評估，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展趨勢，確定相應預警級別，發(fā)布相關(guān)信息、采取相關(guān)措施的制度。其實質(zhì)是根據(jù)不同情況提前采取針對性的預防措施。突發(fā)事件的預警制度，具體包括如下內(nèi)容：一是預警級別制度。根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度，分為一級、二級、三級和四級，分別用紅、橙、黃、藍色標示。考慮到不同突發(fā)事件的性質(zhì)、機理、發(fā)展過程不同，法律難以對各類突發(fā)事件預警級別規(guī)定統(tǒng)一的劃分標準。因此，預警級別劃分的標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。
二是預警警報的發(fā)布權(quán)制度。原則上，預警的突發(fā)事件發(fā)生地的縣級人民政府享有警報的發(fā)布權(quán)，但影響超過本行政區(qū)域范圍的，應當由上級人民政府發(fā)布預警警報。確定預警警報的發(fā)布權(quán)，應當遵守三項原則：屬地為主的原則，權(quán)責一致的原則，受上級領(lǐng)導的原則。
三是發(fā)布三級、四級警報后應當采取的措施。這些措施總體上是旨在強化日常工作，做好預防、準備工作和其他有關(guān)的基礎(chǔ)工作，是一些強化、預防和警示性的措施。其中，最重要的有三項：①風險評估措施，即做好突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢的預測；②向公眾發(fā)布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話；③對相關(guān)信息報道工作進行管理。
四是發(fā)布一級、二級警報后應當采取的措施。發(fā)布一級、二級警報，意味著事態(tài)發(fā)展的態(tài)勢到了一觸即發(fā)的地步，人民群眾的生命財產(chǎn)安全即將面臨威脅。因此，這時采取的措施應當更全面，更有力，但從措施性質(zhì)上仍然屬于防范性、保護性的措施。在法律起草過程中，有人提出，這些措施中有的可能會損害人民群眾的合法權(quán)益，如轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn)；關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動等�；卮疬@個問題，還是要回到立法的總體思路上來，思考在特殊情況下如何比較利益的大小。在以往的搶險救災實踐中，常常發(fā)生因個別人不肯撤離現(xiàn)場導致重大傷亡的情況，有時甚至需要救援人員苦苦哀求一些人撤離，這種情況對突發(fā)事件預防危害很大，因此有必要在立法中賦予政府相應的權(quán)力，避免因個別人的行為導致?lián)p害擴大。當然，如果有事實證明突發(fā)事件將不會發(fā)生或者危險已經(jīng)解除的，應當解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。
（四）突發(fā)事件的應急處置制度
突發(fā)事件發(fā)生以后，首要的任務(wù)是進行有效的處置，組織營救和救治受傷人員，防止事態(tài)擴大和次生、衍生事件的發(fā)生。突發(fā)事件的應急處置制度包括如下內(nèi)容：一是自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后可以采取的措施。這些類型的突發(fā)事件發(fā)生以后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的人民政府可以采取各類控制性、救助性、保護性、恢復性的處置措施。這些措施包括：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助性措施；迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護措施等。
二是社會安全事件發(fā)生后可以采取的措施。由于社會安全事件往往危害大、影響廣，因此有必要建立快速反應、控制有力的處置機制，堅持嚴格依法、果斷堅決、迅速穩(wěn)妥的處置原則。社會安全事件發(fā)生后采取的措施具有較強的控制、強制的特點。這些措施包括：強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現(xiàn)場糾紛和爭端，控制事態(tài)發(fā)展；對特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制；封鎖有關(guān)場所、道路、查驗現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動等。
三是發(fā)生突發(fā)事件、嚴重影響國民經(jīng)濟正常運行時可以采取的措施。這里所說的嚴重影響國民經(jīng)濟正常運行的情況主要是指銀行擠兌、股市暴跌、金融危機等。在這種情況下，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，包括及時調(diào)整稅率，宣布稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅等調(diào)控措施；調(diào)節(jié)貨幣供應量、信貸規(guī)模和信貸資金投向，規(guī)范金融秩序，實行外匯和國際貿(mào)易等方面的管制措施。
（五）突發(fā)事件的事后恢復與重建制度
突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制和消除后，應當及時組織開展事后恢復和重建工作，以減輕突發(fā)事件造成的損失和影響，盡快恢復生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發(fā)事件過程中引發(fā)的矛盾和糾紛。突發(fā)事件的事后恢復與重建制度具體包括如下內(nèi)容：一是及時停止應急措施，同時采取或者繼續(xù)實施防止次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件的必要措施。
二是制定恢復重建計劃。突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，有關(guān)人民政府應當在對突發(fā)事件造成的損失進行評估的基礎(chǔ)上，組織制定受影響地區(qū)恢復重建計劃。
三是上級人民政府提供指導和援助。受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府開展恢復重建工作需要上一級人民政府支持的，可以向上一級人民政府提出請求。上一級人民政府應當根據(jù)受影響地區(qū)遭受的損失和實際情況，提供必要的援助。
四是國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行發(fā)展的優(yōu)惠政策。
（六）法律責任制度
�。ㄒ唬┑胤礁骷壵涂h級以上政府部門違反本法規(guī)定的處分責任。主要包括兩個方面：
1、不作為的責任。
�、兕A防方面的不作為責任。
②預警方面的不作為責任。
�、蹜碧幹梅矫娴牟蛔鳛樨熑巍�
�、懿环䦶念I(lǐng)導、指揮和協(xié)調(diào)方面的責任。
�、莼謴团c重建方面的不作為責任。
�、逇w還被征用財產(chǎn)和補償方面的不作為責任。
2、亂作為的法律責任。
�、傩畔笏汀⒐挤矫娴膩y作為責任。
�、趹本仍Y金、物資使用方面的亂作為責任。
3、處理：由上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正；根據(jù)情節(jié)對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。
�。ǘ┯嘘P(guān)單位不履行法定義務(wù)的行政處罰責任。
1、有關(guān)單位的范圍。指各類國家機關(guān)，村委會、居委會等基層群眾自治組織以外的單位。
2、應受處罰的違法行為。共四個方面。
3、處罰主體。所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的人民政府；公安機關(guān)；政府有關(guān)部門。
4、責任形式。
�。ㄈ┚幵臁鞑ヌ摷傩畔⒌姆韶熑�。
1、應受追究的違法行為。
2、應受追究的責任主體。
3、處罰主體。
4、責任形式。
（四）單位和個人不服從或者配合行政機關(guān)應急處置的法律責任。
1、應受追究的違法行為。
2、處罰主體。
3、應受追究法律責任的主體。
4、法律責任形式。
（五）單位或者個人的侵權(quán)責任。
1、應受追究的責任主體。
2、違法行為構(gòu)成要件。
3、責任形式。
�。┩话l(fā)事件應對中的刑事法律責任。
《突發(fā)事件應對法》解讀之五應當抓緊做好的工作
（一）認真宣傳這部法律，做到家喻戶曉。這是一部涉及到全體社會成員的法，要貫徹好這部法律，首要的就是要讓社會公眾了解這部法律確立的原則和主要制度。宣傳這部法律重在提高全社會的危機意識和責任意識。
�。ǘ┩晟浦贫群蜋C制。根據(jù)這部法律規(guī)定對相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定進行清理，同時抓緊制定相關(guān)的配套規(guī)定，如預警的分級標準、城市規(guī)劃如何落實突發(fā)事件應對的要求等。實施好突發(fā)事件應對法還要進一步完善突發(fā)事件應對的領(lǐng)導體制和工作機制，為應對好突發(fā)事件提供組織保證。
�。ㄈ┘訌妳f(xié)同演練�？h級以上人民政府應當加強綜合性應急救援隊伍與專業(yè)應急救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍與非專業(yè)應急救援隊伍的合作，加強協(xié)同演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力。
（四）建立督促落實的機制。這部與人民群眾生命安全息息相關(guān)的重要法律，有很強的操作性和實用性，在實踐中不應被束之高閣。貫徹、落實這部法律也不應當僅僅成為各級法制機構(gòu)和應急機構(gòu)的責任。地方政府要建立起一套督促落實這部法律的工作機制，使突發(fā)事件應對法成為社會全體成員的行為準則，進而使突發(fā)事件應對工作成為全社會的共同責任。
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