1 當(dāng)前我國(guó)能源形勢(shì)分析
1.1 能源供給能力不斷提高，能源緊張有所緩和，但長(zhǎng)期隱患仍然存在
與2004年相比，2005年的能源供應(yīng)情況大有改善，特別是電力短缺有所緩解，全國(guó)最大電力缺口約1300萬(wàn)千瓦，比去年同期減少了近一半。煤炭產(chǎn)量14.8億噸，同比增長(zhǎng)11.7％，增速提高1.5個(gè)百分點(diǎn)；發(fā)電量2.0萬(wàn)億度，同比增長(zhǎng)12.9％，增速減緩0.5個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)原油產(chǎn)量1.37億噸，同比增長(zhǎng)1.7%；，進(jìn)口原油1.4億噸，增長(zhǎng)10.4%。
但是，煤炭超能力生產(chǎn)，惡性事故仍然頻發(fā)不斷；天然氣、lng等優(yōu)質(zhì)能源供需關(guān)系緊張；石油產(chǎn)品市場(chǎng)偏緊。

1.2 能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，與世界水平相比差距很大
2005年，中國(guó)一次能源生產(chǎn)總量為20.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，消費(fèi)總量為22.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，分別占全球的13.7%和14.8%，是世界第二大能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)。2005年我國(guó)原油產(chǎn)量為1.81億噸、天然氣產(chǎn)量為493億立方米。中國(guó)是個(gè)以煤為主要能源的國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，在我國(guó)一次能源的生產(chǎn)和消費(fèi)中，煤炭比例高達(dá)76％和69.9％。世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中清潔能源（主要是油氣）所占比例一般在60%，而我國(guó)僅占23.5%。由于統(tǒng)計(jì)誤差主要集中在煤炭，實(shí)際煤炭消費(fèi)比例更高。優(yōu)質(zhì)能源的短缺日益嚴(yán)重，環(huán)境壓力巨大，提高能效和環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)能源結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)（見(jiàn)圖1）。

圖1 世界與中國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)比較

1.3 節(jié)能環(huán)保取得進(jìn)展
我國(guó)是世界上第二大的能源消費(fèi)國(guó)和生產(chǎn)國(guó)。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了以較低的能源增長(zhǎng)支持了較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1980～2000年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻了兩番，而能源消費(fèi)只翻了一番。按1978年不變價(jià)計(jì)算，經(jīng)濟(jì)對(duì)能源的消耗強(qiáng)度年均下降5.26%，2005年萬(wàn)元gdp能耗比1980年下降了64%，累計(jì)節(jié)能量達(dá)到11.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)能工作取得了舉世矚目的成就。1980～2005年，能源消費(fèi)以年均增長(zhǎng)5.4%支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)9.8%，即以能源消費(fèi)翻一番支持了gdp翻兩番。
要達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，2001～2020年再次實(shí)現(xiàn)以能源消費(fèi)增長(zhǎng)翻一番支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)翻兩番，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗從2003年的2.78噸標(biāo)準(zhǔn)煤，下降到2020年的1.54噸標(biāo)準(zhǔn)煤，使經(jīng)濟(jì)對(duì)能源消耗強(qiáng)度的年均值下降達(dá)到3.42%，再形成13.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能能力，難度很大。2006年，通過(guò)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施差別電價(jià)政策、調(diào)整外貿(mào)和稅收政策，加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，重點(diǎn)行業(yè)能耗有所下降。
1.4 體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，能源立法明顯加強(qiáng)
推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。加快推進(jìn)電力體制改革，盡快解決廠網(wǎng)分開(kāi)遺留問(wèn)題，加快電網(wǎng)企業(yè)主輔分離，積極推進(jìn)區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)。繼續(xù)加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，抓緊制定專項(xiàng)規(guī)劃和管理辦法，推動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制。深化煤炭訂貨制度改革，推動(dòng)煤炭市場(chǎng)體系建設(shè)。繼續(xù)做好煤、電、油綜合協(xié)調(diào)工作。著力優(yōu)化煤炭、電力、成品油、運(yùn)輸供給結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)上下游行業(yè)之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)配合。對(duì)可能出現(xiàn)緊缺的地區(qū)、時(shí)段加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨行業(yè)的重大問(wèn)題。
我國(guó)已頒布實(shí)施的有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》以及《電力監(jiān)管條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《石油天然氣管道保護(hù)條例》。正在起草中的能源法將涵蓋能源資源開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)、供應(yīng)與服務(wù)、利用與節(jié)約、儲(chǔ)備與應(yīng)急、農(nóng)村能源、環(huán)境保護(hù)、科技開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新、對(duì)外能源合作及市場(chǎng)監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)。

2 能源供需面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
2.1 經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)是能源增長(zhǎng)過(guò)快的基本原因
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化加快，大量人口轉(zhuǎn)移、社會(huì)財(cái)富迅速增加，也意味著人們消費(fèi)方式、能源結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)處于激烈的變動(dòng)時(shí)期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持平穩(wěn)較快發(fā)展。2003年我國(guó)人均gdp首次突破1000美元，2020年還要實(shí)現(xiàn)人均gdp比2000年翻兩番的目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于較高增長(zhǎng)時(shí)期。
“十五”期間，全國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)起伏較大。能源消費(fèi)彈性系數(shù)是反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與相應(yīng)的能源消費(fèi)增長(zhǎng)的關(guān)系，其大小意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利用能源效率的高低。我國(guó)的能源消費(fèi)彈性系數(shù)在2002年以前一直是小于1，但是，2002～2004年能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度過(guò)快，能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度大大高于gdp增長(zhǎng)速度，能源消費(fèi)彈性系數(shù)連續(xù)3年超過(guò)1，出現(xiàn)了節(jié)能量負(fù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。因此，可以說(shuō)，“十五“期間的經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)是以能源的過(guò)度消耗為代價(jià)的（見(jiàn)圖2）。

圖2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消費(fèi)的關(guān)系

2.2 工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速是能源消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快的重要原因
2000～2005年，我國(guó)工業(yè)增加值年均增長(zhǎng)速度達(dá)到13.73%，同期全國(guó)gdp年均增長(zhǎng)速度為9.48%，工業(yè)增加值增長(zhǎng)速度高于gdp增長(zhǎng)速度。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度高于其他產(chǎn)業(yè)，其中工業(yè)產(chǎn)業(yè)增速最快，而工業(yè)當(dāng)中由于重工業(yè)加速發(fā)展，高能耗行業(yè)出現(xiàn)過(guò)熱導(dǎo)致“十五”期間能耗水平增長(zhǎng)過(guò)快（見(jiàn)表1和表2）。

2.3 消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化是導(dǎo)致能源消費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)特別是電力緊張的主要原因
2000～2005年，我國(guó)每年施工和竣工的建筑面積年均增長(zhǎng)速度高達(dá)17.22%,2005年全國(guó)總建筑面積約500億平方米，新建建筑比所有發(fā)達(dá)國(guó)家的新建建筑面積還要多。近年來(lái)，每年新增的空調(diào)系統(tǒng)容量接近于同期的新增電廠容量，房間空調(diào)器的銷售量年均增長(zhǎng)速度超過(guò)20%。采暖區(qū)域由黃河以北擴(kuò)展到長(zhǎng)江以南。
2005年，汽車產(chǎn)量570.5萬(wàn)輛，比上年增長(zhǎng)12.34%，其中，轎車產(chǎn)量277.0萬(wàn)輛，比上年增長(zhǎng)19.71%。
2.4 能源供需面臨嚴(yán)峻而長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源所作的《2020年能源情景分析報(bào)告》，我國(guó)一次能源的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)在2020年將達(dá)到上限，國(guó)內(nèi)一次能源供應(yīng)量在24～28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，其中煤炭22～24億噸，原油2～2.2億噸，天然氣1500～2000億方，水電達(dá)到經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)量3～3.2億千瓦，核電4000～6000萬(wàn)千瓦，風(fēng)電2000～3000萬(wàn)千瓦；而趨勢(shì)照常的能源需求情況是：2020年能源需求可能超過(guò)36億噸標(biāo)煤，能源消費(fèi)彈性系數(shù)可能高于0.66，其中，煤炭31.8億噸，石油6.5億噸，天然氣1700億立方米，一次電力1.58萬(wàn)億千瓦時(shí)，石油進(jìn)口近4.5億噸，天然氣也要大量進(jìn)口，煤炭國(guó)內(nèi)生產(chǎn)可能不能滿足需求。因此，我國(guó)能源供需面臨嚴(yán)峻而長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。

3 節(jié)能對(duì)策
3.1 節(jié)能是長(zhǎng)期的能源發(fā)展戰(zhàn)略，節(jié)能目標(biāo)第一次成為經(jīng)濟(jì)約束性指標(biāo)
“十一五”規(guī)劃綱要第一次將發(fā)展目標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對(duì)地方政府和中央政府有關(guān)部門(mén)提出的工作要求。約束性指標(biāo)的提出，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的決心，是我國(guó)宏觀管理方式的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，也是中央對(duì)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)作出的重大部署。
在“十一五”規(guī)劃中，明確了８?jìng)€(gè)約束性指標(biāo)。其中，到2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗要比“十五”期末降低２０％左右、主要污染物排放總量減少１０％、耕地保有量保持1.2億公頃這3個(gè)約束性指標(biāo)，要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市，并納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。規(guī)劃要求，各級(jí)政府要通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保約束性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中節(jié)能目標(biāo)第一次成為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)約束性指標(biāo)之一。
3.2 目前國(guó)家正在實(shí)施的幾大節(jié)能對(duì)策
（1）修訂節(jié)能法、頒布節(jié)能規(guī)定
2006年3月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)節(jié)能法修訂起草組在北京成立,計(jì)劃2007年3月提交人代會(huì)通過(guò)。2006年8月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，成為節(jié)能的綱領(lǐng)性文件。主要包括以下幾個(gè)方面：
● 加快構(gòu)建節(jié)能型產(chǎn)業(yè)體系;
● 著力抓好重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能;
● 大力推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步;
● 加大節(jié)能監(jiān)督管理力度;
● 建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核體系 建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度;
● 建立健全節(jié)能保障機(jī)制;
● 加強(qiáng)節(jié)能管理隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)工作;
● 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。
（2）調(diào)整稅收、價(jià)格政策
2004年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了電價(jià)調(diào)整方案，并對(duì)電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個(gè)高耗能行業(yè)試行差別電價(jià);2004年9月，國(guó)家發(fā)改委又會(huì)同國(guó)家電監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改電[2004]159號(hào)），對(duì)差別電價(jià)政策作了進(jìn)一步完善。
2005年11月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)實(shí)行差別電價(jià)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2005]2756號(hào)），決定繼續(xù)實(shí)行差別電價(jià)政策。2005年12月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部等部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于控制部分高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口有關(guān)措施的通知》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)[2005]2595號(hào)），明確并實(shí)施進(jìn)一步控制部分高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口有關(guān)措施包括調(diào)整部分產(chǎn)品的出口退稅率;停止部分產(chǎn)品的加工貿(mào)易;對(duì)部分產(chǎn)品征收出口暫定關(guān)稅。調(diào)整高能耗、資源性產(chǎn)品出口政策調(diào)整共涉及30多個(gè)行業(yè)、約200個(gè)品種。這一政策實(shí)施的初步效果已經(jīng)顯現(xiàn)。
2006年3月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出通知，自2006年4月1日起，對(duì)現(xiàn)行消費(fèi)稅的稅目、稅率及相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。其中，調(diào)整小汽車稅目、稅率的內(nèi)容，對(duì)乘用車，根據(jù)氣缸容量(排氣量)大小設(shè)置3%～20%不等的稅率，氣缸容量越大，稅率越高。
（3）調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策
2005年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》（國(guó)發(fā)[2005]40號(hào)），并公布了配套文件《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。
2006年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，明確推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求和原則，提出了推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要措施。同月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于部署推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。
繼2005年發(fā)布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵工業(yè)控制總量、淘汰落后、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》之后，2006年國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，分別針對(duì)電力、焦化、水泥、鋁、鐵合金、電石、煤炭、紡織8個(gè)行業(yè)出臺(tái)了關(guān)于加快上述行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體指導(dǎo)意見(jiàn)。
（4）加快能源統(tǒng)計(jì)、公報(bào)制度的建設(shè)等
2005年12月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源辦、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立gdp能耗指標(biāo)公報(bào)制度的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2005〕2584號(hào))，決定建立和實(shí)施gdp能耗指標(biāo)公報(bào)制度，向社會(huì)公布地區(qū)萬(wàn)元gdp能耗、萬(wàn)元gdp能耗降低率、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗和萬(wàn)元gdp電力消費(fèi)量指標(biāo)。
2006年初，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《關(guān)于建立單位gdp能耗等相關(guān)指標(biāo)報(bào)送制度和修訂能源統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度的通知》，并對(duì)《能源統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》進(jìn)行修訂。
此外，正在進(jìn)一步制定領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)。
（5）采取重大節(jié)能行動(dòng)
進(jìn)入“十一五”以來(lái)，中央不斷加大節(jié)能工作力度，從控制高耗能行業(yè)和各地區(qū)節(jié)能降耗兩方面采取措施，主要有以下幾個(gè)重大行動(dòng)：
● 十大節(jié)能重點(diǎn)工程包括燃煤工業(yè)鍋爐（窯爐）改造工程 ，區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)工程，余熱余壓利用工程，節(jié)約和替代石油工程，電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能工程，能量系統(tǒng)優(yōu)化（系統(tǒng)節(jié)能）工程，建筑節(jié)能工程，綠色照明工程，政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工程以及節(jié)能監(jiān)測(cè)和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)工程?？偣?jié)能量達(dá)到2.4億噸標(biāo)煤。
● 千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)（1008個(gè)）是指2004年企業(yè)綜合能源消費(fèi)量達(dá)到18萬(wàn)噸標(biāo)煤以上，包括九個(gè)重點(diǎn)耗能行業(yè)：鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織以及造紙行業(yè)?？偣?jié)能達(dá)到1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
● 中央與各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）簽署節(jié)能降耗承諾指標(biāo)，節(jié)能降耗已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性指標(biāo)（見(jiàn)表3）。